بزه تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی در نظام کیفری ایران

جرم انگاری تغییر کاربری اراضی زراعی ازجمله راهکارهای حقوقی مقابله با آن به شمار می‌رود که برای مرتکب این بزه ،کیفر قلع ‌و قمع بنا و جزای نقدی تعیین‌شده است

بزه تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی در نظام کیفری ایران

چکیده

اراضی زراعی و باغی،در حفظ استمرار حیات بشر و محیط‌زیست نقش اساسی بر عهده دارد.بنابراین حمایت از آن‌ها به‌منزله حمایت از محیط‌زیست وحیات بشر است.ازآنجاکه اراضی زراعی و باغی سهم عمده‌ای درافزایش تولیدوکاهش شهرنشینی ایفا می کندو از اهمیت خاصی برای یک جامعه به شمار می‌رود،ازاین‌رو بایستی در جهت حفظ کاربری آن‌ها و جلوگیری از تغییر کاربری آن‌ها توسط مالکان و متصرفان آن‌ها تلاش نمود آن‌ها را به شیوه‌های مختلف به‌ویژه از طریق راهکارهای حقوقی موردحمایت جدی قرارداد،تا از این طریق بتوان تا حدود زیادی در امر پیشگیری از تغییر کاربری غیرمجاز موفقیت به دست آورد.تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی ،تا میزان زیادی نتیجه بهره‌برداری نادرست وبی توجهی به آن‌ها است.جرم انگاری این پدیده که اکنون یک تهدید جدی برای دولت‌ها به‌ویژه کشور ایران محسوب می‌شود،ازجمله راهکارهای حقوقی مقابله با این پدیده به شمار می‌رود که برای مرتکب این بزه ،کیفر قلع ‌و قمع بنا و جزای نقدی تعیین‌شده است که اعمال این مجازات تا حدودی نقش بازدارنده در تغییر کاربری غیرمجاز ایفا نموده است اما کافی نیست؛زیرا مجازات مذکور که در ماده‌ی 3 قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها مصوب 1385 مطرح‌شده از قدرت بازدارندگی زیادی برخوردار نیست همچنین ابهامات موجود در قانون مذکور منجر به برداشت ها و تفاسیر نا صحیح از آن است ، بهتر بود مقنن ابهام زدایی نموده و مجازات شدیدتری برای این پدیده در نظر بگیرد.همچنین برای مقابله با این پدیده باید از اقدامات غیرحقوقی دیگر ازجمله اطلاع‌رسانی و فرهنگ‌سازی بهره برد.
واژگان کلیدی:
اراضی زراعی وباغی- مالکان-متصرفان-پیشگیری-جرم انگاری-بزه -قلع وقمع-جزای نقدی

الف-مقدمه

یکی از بخش‌های مهم اقتصادی در هر جامعه،بخش کشاورزی هست که تحول در آن منجر به افزایش تولید می‌گردد،رشد بخش کشاورزی به‌عنوان بستری برای کسب اهداف توسعه در کشورهای درحال‌توسعه،امری مهم و ضروری قلمداد می‌شود و در کشورهای کم‌درآمد ،بخش کشاورزی به دلیل گستردگی و پیوندهای قوی با سایر بخش‌های اقتصادی به‌عنوان موتور محرک رشد اقتصادی عمل می‌نماید.از سوی دیگر کشاورزی منجر به اشتغال‌زایی گردیده است.
تنوع در شرایط محیطی متفاوت آن‌ها از منطقه‌ای به منطقه دیگر مانند خصوصیات اقلیمی ،زمین‌شناسی و توپوگرافی ،خاک ،منابع آب و پوشش گیاهی باعث تفاوت در توان‌های محیطی مناطق می‌شود.استفاده از زمین بدون در نظر گرفتن تفاوت‌های اکولوژیک و پتانسیل‌های محیطی باعث پیامدهای ناگوار از قبیل فرسایش ،بیابان‌زایی،آلودگی زمین‌ها و تخریب محیط‌زیست می‌شود که درنهایت منابع طبیعی را در معرض تهدید قرار داده و محیط را از دست‌یابی به اهداف مشخص دور می‌سازد.این شرایط ناشی از عدم تناسب میان توان‌های محیطی و نوع کاربری اراضی در یک منطقه است.بدین ترتیب،مدیریت نادرست و روش‌های نامناسب بهره‌برداری از سوی دیگر ،زمینه‌ساز کاهش منابع و استفاده از سرزمین را فراهم می‌کنند.افزایش سیل،آلودگی آب‌وهوا به‌ویژه در شهرهای بزرگ،رشد بی‌رویه شهرنشینی و متروکه شدن کشتزارها ازجمله نتایج استفاده نادرست از زمین است که درنهایت به فقر و تخریب منابع محیط‌زیست منجر می‌گردد.
درواقع تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی به ساختمان‌های مسکونی ،کارخانه‌ها و….امروزه به یکی از نگرانی‌های قابل‌توجه در سطح دنیا درزمینه تخریب محیط‌زیست و تغییر اقلیم جهانی تبدیل‌شده است.اخیراً به دلیل رشد سریع جمعیت ،مناطق وسیعی از اراضی زراعی و باغی تخریب‌شده و به ساختمان‌های مسکونی تبدیل‌شده است.بنابراین ضرورت مقابله با تغییر کاربری غیرمجاز اراضی زراعی و باغی به‌شدت احساس می‌گردد که دولت‌ها ازجمله کشور ایران برای مقابله با آن از راهکارهای حقوقی ازجمله جرم انگاری این پدیده استفاده نموده است.در ایران از دیرباز قوانینی برای مقابله با پدیده‌ی تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی تصویب گردیده که نهایتاً در سال 1385 قانون اصلاحی قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغی به تصویب رسید .ازجمله مواردی که در این قانون موردتوجه مقنن قرارگرفته جرم انگاری تغییر کاربری غیرمجاز می‌باشد که در ماده‌ی 3 قانون مذکور مطرح‌شده است که تا حدودی در مقابله با این پدیده به نحو مؤثر عمل کرده است.بااین‌حال راهکارهای حقوقی مقابله با این پدیده هرچند لازم است اما کافی نیست و لازم است از راهکارهای دیگر ازجمله فرهنگ‌سازی،افزایش آگاهی و… نیز جهت مقابله با این پدیده بهره برد.این در حالی است که عده‌ای از اشخاص و صاحب‌نظران ممنوعیت تغییر کاربری را برخلاف حق مالکیت بقاعده تسلیط می‌دانند.به عقیده آنان ازآنجایی‌که اعمال حق مالکیت مطلق هست لذا مالک می‌تواند با توجه به ویژگی حق مزبور هر نوع تصرفی که بخواهد می‌تواند در ملک خود انجام دهد و کسی نمی‌تواند مانع وی شود اما ازآنجایی‌که اعمال حق نامحدود نیست و محدودیت‌هایی بر این حق بار می‌شود ،حق مالکیت نیز از این قاعده مستثنی نمی‌باشد و ازجمله محدودیت‌هایی که بر حق مالکیت اعمال می‌شود ممنوعیت تغییر کاربری غیرمجاز هست که مصلحت عمومی در آن نهفته است.

1-بیان مسئله

درسالیان اخیر،به دلیل افزایش روزافزون جمعیت و به‌تبع آن گسترش شهرنشینی که موجب تحت‌فشار قرار گرفتن فضاهای سبز،به‌ویژه اراضی جنگلی،زراعی و باغ‌های اطراف شهرها شده است،این اراضی به‌شدت در معرض تخریب،تبدیل و تغییر قرارگرفته‌اند،به‌گونه‌ای که آمارها نشان‌دهنده‌ی آهنگ سریع تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی در حواشی کلان‌شهرهای کشور ایران به فضاهای شهری،صنعتی و یا مسکونی می‌باشد.(نام جویان،47:1386)
تغییر بی‌رویه کاربری اراضی کشاورزی یکی از چالش‌های جدی وزارت جهاد کشاورزی است که سالیانه بخش عمده‌ای از اراضی را از چرخه تولید خارج می کندو باآنکه قوانین و مقررات مختلفی درزمینه ی جلوگیری از تغییر غیرقانونی کاربری اراضی در نظام حقوقی ایران به تصویب رسیده است اما بااین‌حال ،کشور ایران در مقابله با این پدیده ،چندان موفق نبوده است.
منظور از تغییر کاربری اراضی در آیین‌نامه اجرای قانون اصلاح حفظ کاربری مصوب 1386 هرگونه اقدامی است، که مانع از بهره‌برداری و استمرار کشاورزی اراضی زراعی و باغ‌ها در قالب ایجاد بنا یا برداشتن یا افزایش شن و ماسه و سایر اقداماتی که بنا به تشخیص وزارت جهاد کشاورزی ،تغییر کاربری محسوب می‌شود،باشد.بنابراین در یک تعریف جامع می‌توان تغییر کاربری را این‌گونه تعریف نمود،”تغییر کاربری عبارت است از تبدیل،تخریب و ناتوانمندکردن غیرمجاز فضاهای سبز از حالت باغی وزراعی به فضاهای مسکونی،صنعتی و غیره که منجر به از بین رفتن خاک حاصلخیز،پوشش گیاهی وتوان اکولوژی آن شده بطوریکه دارای آثار و تبعات منفی طبیعی،زیست‌محیطی و اقتصادی گردد.”(مشهدی،40:1386)با توجه به آثار مخرب تغییر کاربری اراضی و با توجه به اینکه تغییر غیرمجاز کاربری اراضی می‌تواند منجر به وقوع جرم‌های دیگری گردد،همچنان که تغییر غیرقانونی کاربری اراضی یکی از عناصر مادی جرم زمین‌خواری محسوب می‌شود(مشهدی و فرهادی،56:1387)لذا در نظام حقوقی ایران به‌موجب ماده یک قانون حفظ کاربری اراضی و باغ‌ها مصوب 1374 با اصلاحات 1385،تغییر کاربری اراضی زراعی باغ‌ها در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرک‌ها جز در موارد ضروری ممنوع و حتی به‌موجب ماده‌ی 10 قانون فوق‌الذکر جرم می‌باشد.آن‌چنان‌که از مواد فوق برمی‌آید ،به نظر می‌رسد هدف اصلی سیاست کیفری ایران درزمینه ی جرم انگاری تغییر غیرقانونی کاربری اراضی ،حفظ کاربری آن‌ها و جلوگیری از تخریب و تبدیل آن‌ها می‌باشد.بااین‌حال باید توجه نمود که موضوع جرم انگاری تغییر غیرمجاز کاربری اراضی در نظام کیفری ایران از جهاتی قابل انتقاد به نظر می‌رسد.اول ازاین‌جهت که ،جرم انگاری تغییر غیرمجاز کاربری مستلزم تعاریف روشن،صریح و دقیق از آن است تا دامنه آن به‌طور کامل از حوزه‌های مشابه متمایز گردد،که این موضوع موردتوجه مقنن قرار نگرفته است.دوم،با توجه به اینکه برای جرم انگاری هرجرمی باید عناصر سه‌گانه قانونی ،مادی و معنوی ،محقق گردد اما این موضوع در قانون حفظ کاربری اراضی و باغ‌ها مصوب 1374 با اصلاحات 1385،بدون توجه به عنصر معنوی مرتکب جرم انگاری شده است و ازاین‌جهت عنصر معنوی مخدوش شده است؛زیرابه عقیده‌ی حقوقدانان برای تحقق هر جرم ،نقض اوامر ونواهی قانون‌گذار به‌تنهایی کافی نیست و فعل یا ترک فعل مجرمانه باید نتیجه‌ی خواست و اراده فاعل باشد.(اردبیلی،336:1394)
بنابراین در این پژوهش درصددیم، به بررسی موضوع جرم تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی در نظام کیفری ایران بپردازیم.

فهرست مطالب

فصل اول-کلیات تحقیق 1
الف-مقدمه 2
1-بیان مساله 4
2-سوالات تحقیق 6
3-فرضیات تحقیق 6
4-اهداف تحقیق 7
5-جنبه نوآوری وجدید بودن تحقیق 7
6-سوابق تحقیق 7
6-روش تحقیق 8
7-ساماندهی تحقیق 8
فصل دوم-تاریخچه ومفاهیم 10
مبحث اول-پیشینه ی منع تغییر کاربری اراضی 11
گفتار اول-در نظامهای حقوقی دنیا 11
گفتار دوم-در نظام حقوقی ایران 12
مبحث دوم-تعاریف ومفاهیم 17
گفتار اول-مفهوم جرم ومجازات 17
بنداول-تعریف جرم 17
بنددوم-تعریف مجازات 18
گفتار دوم-تغییر کاربری اراضی زراعی وباغی 21
بنداول-مفهوم تغییر کاربری 21
بنددوم-مفهوم اراضی زراعی وباغی 22
بندسوم-مفهوم محدوده وحریم شهر 24
فصل سوم- مبانی نظری منع تغییر کاربری اراضی زراعی وباغی 25
مبحث اول-اهداف وبیان دیدگاهها 26
گفتار اول- اهداف وضرورتها 27
بنداول-اهداف جرم انگاری تغییر کاربری اراضی زراعی وباغی 27
گفتار دوم-دلائل مخالفان منع تغییر کاربری اراضی زراعی وباغی 30
بنداول-تعارض با اصل تسلیط ومالکیت 30
گفتار سوم-پاسخ به ادعای مخالفان 33
مبحث دوم-شرائط واستثنائات تغییر کاربری اراضی 38
گفتار اول-شرائط لازم برای تغییر مجاز کاربری اراضی زراعی وباغی 38
بنداول-لزوم اخذ مجوزوپرداخت عوارض 38
بنددوم-مصادیق تغییر کاربری غیرمجاز 40
گفتار دوم-وظائف وزارت جهاد کشاورزی درمقابله با تغییرغیرمجاز کاربری اراضی 45
بنداول-تعیین اراضی زراعی وباغی از غیر آن 45
بنددوم-وظایف در راستای همکاری با مراجع قضایی 47
فصل چهارم-بررسی شرائط ،ارکان وضمانت اجرای کیفری جرم تغییر کاربری اراضی زراعی وباغی در نظام کیفری ایران 49
مبحث اول-ارکان تحقق جرم تغییر کاربری اراضی زراعی وباغی 50
گفتار اول-عنصرقانونی 52
بنداول-قانون اصلاحی حفظ کاربری اراضی زراعی وباغی مصوب 1385 52
بنددوم-سایرقوانین 58
گفتار دوم-عنصر مادی 59
بنداول-نحوه ارتکاب 59
بنددوم-احراز رابطه سببیت 60
بند سوم-همکاری در ارتکاب بزه تغییر کاربری اراضی زراعی وباغی 60
بندچهارم-نتیجه مجرمانه 65
گفتار سوم-عنصرمعنوی 66
مبحث دوم-کیفرشناسی بزه تغییر کاربری اراضی زراعی وباغی 69
گفتار اول-مجازات های قانون اصلاحی قانون حفظ کاربری اراضی زراعی وباغی 69
بنداول-قلع وقمع بنا 70
بند دوم-جزای نقدی 72
بند سوم-مجازات کارکنان دولت وشهرداریها در اجرای قانون اصلاح حفظ کاربری اراضی وباغی 75
گفتار دوم –سایر مجازات ها در قوانین خاص دیگر 76
بند اول-لایحه قانونی حفظ وگسترش فضای سبز در شهرها 77
بنددوم-ماده ی 690 قانون تعزیرات مصوب 1375 78
گفتار سوم-کیفیات مشده ومخففه مجازات 79
بنداول-تشدیدمجازات 79
بنددوم-تخفیف مجازات 84
مبحث سوم-قواعدشکلی در رسیدگی به بزه تغییر کاربری غیرمجاز 89
گفتار اول-طرفین دعوی در بزه تغییر کاربری غیرمجاز 89
بنداول-شاکی 89
بنددوم-متهم 92
گفتاردوم-مرجع صالح 93
بنداول-صلاحیت ذاتی 94
بنددوم-صلاحیت محلی 95
فصل پنجم-نتیجه گیری و پیشنهادات 96
نتیجه گیری 97
پیشنهادات 99
فهرست منابع 102

فهرست منابع

قرآن کریم
[1] آخوندی،محمد(1386)،آیین دادرسی کیفری،ج1،تهران:انتشارات وزارت فرهنگ وارشاد،چاپ دوم
[2] آقایی جنت مکان،حسین(1394)،حقوق کیفری عمومی،ج 2،تهران:جنگل،چاپ چهارم
[3] اباذری فومشی،منصور(1388)،مجموعه قوانین ومقررات اراضی وزمین شهری،تهران:خرسندی،چاپ دوم
[4] اردبیلی،محمد علی(1394)،حقوق جزای عمومی،جلد نخست،تهران:انتشارات میزان،چاپ چهلم
[5] امامی،سیدحسن(1356)،حقوق مدنی،ج1،تهران:کتابفروشی اسلامیه
[6] امیرنژاد،حمید(1392)،”بررسی عوامل موثر بر تمایل کشاورزان جهت تغییر کاربری اراضی در استان مازندران”،دوره 5 ،شماره20
[7] باهری،محمد(1380)،نگرشی بر حقوق جزای عمومی،تهران:مجد،چاپ اول
[8] بهرامی احمدی،حمید(1388)،قواعد فقه،تهران:دانشگاه امام صادق(ع)،چاپ اول
[9] جعفری لنگرودی،محمدجعفر(1390)،ترمینولوژی حقوق،تهران:گنج دانش،چاپ بیست ودوم
[10] خالقی،علی(1394)،آیین دادرسی کیفری،ج 2،تهران:انتشارات شهر دانش،چاپ سی ام
[11] خویی،سیدابوالقاسم(1417)،مصباح الاصول،ج2،قم:داوری
[12] روزنامه جام جم،(1387)،سه شنبه 10 اردیبهشت
[13] رضوانی،زهرا وهمکاران(1391)،”بررسی اثرات اقتصادی تغییرکاربری اراضی کشاورزی در نواحی روستایی”،مجله پژوهش وبرنامه ریزی روستایی،شماره1
[14] زنجانی،عباس علی عمید(1421)،فقه سیاسی(عمید)،ج3،تهران،امیرکبیر،چاپ چهارم
[15] زراعت،عباس(1384)،”ملاک تعیین جرائم قابل گذشت”،مجله حقوقی عدالت آرا،شماره اول
[16] زرقانی،سیدرضا(1385)،نقدی بر قانون اصلاحی حفظ کاربری اراضی،تهران:مرکز پژوهش های مجلس
[17] سرمد،مرتضی(1350)،حقوق آب،ج1 ،تهران:انتشارات سکه،چاپ اول
[18] شامبیاتی،هوشنگ(1392)،حقوق جزای عمومی،ج3،تهران:مجد،چاپ دوم
[19] صفاری،علی(1391)،کیفرشناسی،تهران:جنگل،چاپ بیستم
[20] طباطبایی،محمدحسین،معنویت تشیع،تهران:نشر شرکت سهامی انتشار
[21] قاسمی،ناصر(1391)،حقوق کیفری محیط زیست،تهران:خرسندی،چاپ اول
[22] قبادی،کاوه وناصری مقدم،حسین(1391)،”مالکیت در حصار کاربری”،دوفصلنامه دانشنامه حقوق اقتصادی،دوره جدید،سال نوزدهم،شماره20
[23] کاتوزیان،ناصر(1380)،اموال ومالکیت،تهران:نشردادگستر،چاپ سوم
[24] کاردان،علیمحمد(1383)،ترجمه قواعد روش جامعه شناسی دورکیم،تهران:انتشارات دانشگاه تهران،چاپ ششم
[25] علامه حلی،حسن بن یوسف(1414)،تذکره الفقها،ج14،قم:موسسه آل البیت(ع)
[26] مشهدی،علی وفرهادی،مسعود(1387)،”نگاهی به نظام حقوقی مالکیت زمین وارتباط آن با پدیده زمین خواری”،مجله اطلاع رسانی حقوقی،شماره 15-16
[27] مشهدی،علی(1386)،”بزه تغییرکاربری اراضی زراعی وباغی وغفلت از ابزارهای سیاست جنایی مشارکتی”،سایت حقوقی حقوقدانان،www.hoghoghdanan.com
[28] مطهری،رضا(1385)،”نکاتی در باره چگونگی تبدیل کاربری اراضی”،روزنامه خراسان،ص15
[29] معین،محمد(1363)،فرهنگ لغات فارسی،ج1و2،تهران:انتشارات امیرکبیر،چاپ ششم
[30] مکارم شیرازی،ناصر(1413)،انوارالفقاهه،ج1،چاپ دوم،قم:مدرسه الامام امیرالمومنین
[31] ملکوتی،محمدرضا(1383)،”منع تغییر کاربری اراضی”،حقوق شهروندی،معاونت آموزشی قوه قضائیه
[32] محسنی،مرتضی(1392)،کلیات حقوق جزا،تهران:گنج دانش،چاپ اول
[33] مهدوی،حسین وغفاری،محمد(1390)،”بررسی جرم زمین خواری از طریق تصرف وتغییر غیرقانونی کاربی اراضی”،مقالات اولین همایش تخصصی توسعه کشاورزی استان های شمال غرب کشور،مشکین شهر:دانشگاه پیام نور،18و19آبانماه 1390
[34] نام جویان،عباس(1386)،”سیرجلوگیری از تغییر کاربری اراضی”،مجله حقوق محیط زیست،معاونت پژوهشی بنیاد مسکن،سال دوم
[35] نوربها،رضا(1383)،زمینه ی حقوق جزای عمومی،تهران :گنج دانش،چاپ دوازدهم،
[36] ولیدی،محمدصالح(1394)،حقوق جزای عمومی،ج2،تهران:نشرداد،چاپ سوم
[37] یوسفی،زینب وزندی،سیامک (1394)،تعهدات زیست محیطی بین المللی،تهران:خرسندی،چاپ اول